{"id":5842,"date":"2010-06-21T00:00:42","date_gmt":"2010-06-21T00:00:42","guid":{"rendered":"https:\/\/boselli.com.br\/?p=167"},"modified":"2025-01-31T16:20:21","modified_gmt":"2025-01-31T19:20:21","slug":"a-discussao-doutrinaria-entre-suspensao-e-declaracao-de-inidoneidade-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/boselli.com.br\/site\/a-discussao-doutrinaria-entre-suspensao-e-declaracao-de-inidoneidade-2\/","title":{"rendered":"A discuss\u00e3o doutrin\u00e1ria entre suspens\u00e3o e declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade."},"content":{"rendered":"

Felipe Boselli<\/strong>
\nAdvogado e consultor de licita\u00e7\u00f5es. Graduado pela UFSC, p\u00f3s-graduando em Processo Civil e em Direito P\u00fablico: Constitucional e Administrativo. Consultor e s\u00f3cio da Boselli Licita\u00e7\u00f5es, ministra cursos de licita\u00e7\u00f5es e contratos administrativos, por todo o pa\u00eds.<\/p>\n

I. A QUEST\u00c3O EM DEBATE<\/p>\n

O presente artigo objetiva analisar e discutir as penalidades previstas pela Lei Geral de Licita\u00e7\u00f5es, Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, tratadas no artigo 87, incisos III e IV, bem como seus reflexos na doutrina p\u00e1tria.<\/p>\n

Primeiramente, cumpre transcrever o dispositivo legal aplic\u00e1vel ao tema, o artigo 87 da Lei n\u00ba 8.666\/93:<\/p>\n

Art. 87. Pela inexecu\u00e7\u00e3o total ou parcial do contrato a Administra\u00e7\u00e3o poder\u00e1, garantida a pr\u00e9via defesa, aplicar ao contratado as seguintes san\u00e7\u00f5es:<\/p>\n

I – advert\u00eancia;<\/p>\n

II – multa, na forma prevista no instrumento convocat\u00f3rio ou no contrato;<\/p>\n

III – suspens\u00e3o tempor\u00e1ria de participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00e3o e impedimento de contratar com a Administra\u00e7\u00e3o, por prazo n\u00e3o superior a 2 (dois) anos;<\/p>\n

IV – declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica enquanto perdurarem os motivos determinantes da puni\u00e7\u00e3o ou at\u00e9 que seja promovida a reabilita\u00e7\u00e3o perante a pr\u00f3pria autoridade que aplicou a penalidade, que ser\u00e1 concedida sempre que o contratado ressarcir a Administra\u00e7\u00e3o pelos preju\u00edzos resultantes e ap\u00f3s decorrido o prazo da san\u00e7\u00e3o aplicada com base no inciso anterior.<\/p>\n

\u00a7 1\u00ba Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, al\u00e9m da perda desta, responder\u00e1 o contratado pela sua diferen\u00e7a, que ser\u00e1 descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administra\u00e7\u00e3o ou cobrada judicialmente.<\/p>\n

\u00a7 2\u00ba As san\u00e7\u00f5es previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poder\u00e3o ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa pr\u00e9via do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias \u00fateis.<\/p>\n

\u00a7 3\u00ba A san\u00e7\u00e3o estabelecida no inciso IV deste artigo \u00e9 de compet\u00eancia exclusiva do Ministro de Estado, do Secret\u00e1rio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilita\u00e7\u00e3o ser requerida ap\u00f3s 2 (dois) anos de sua aplica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Em an\u00e1lise detida exclusivamente sobre os incisos III e IV desse artigo 87 da Lei 8.666\/93, percebe-se uma distin\u00e7\u00e3o inicial, no que tange \u00e0 abrang\u00eancia dos dispositivos legais: a)suspens\u00e3o tempor\u00e1ria de participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00e3o e impedimento de contratar com Administra\u00e7\u00e3o; b) declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade para licitar ou contratar com Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

Enquanto a suspens\u00e3o impede a contrata\u00e7\u00e3o com a Administra\u00e7\u00e3o, a declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade impede a contrata\u00e7\u00e3o com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. No escopo de esclarecer tais conceitos, \u00e9 importante trazer os incisos XI e XII do artigo 6\u00ba do referido diploma legal:<\/p>\n

Art. 6\u00ba Para os fins desta Lei, considera-se:<\/p>\n

[…]<\/p>\n

XI – Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica – a administra\u00e7\u00e3o direta e indireta da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade jur\u00eddica de direito privado sob controle do poder p\u00fablico e das funda\u00e7\u00f5es por ele institu\u00eddas ou mantidas;<\/p>\n

XII – Administra\u00e7\u00e3o – \u00f3rg\u00e3o, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica opera e atua concretamente;<\/p>\n

Em uma interpreta\u00e7\u00e3o legalista, voltado para a teoria hermen\u00eautica da literalidade, n\u00e3o poderiam pairar d\u00favidas quanto \u00e0 evidente distin\u00e7\u00e3o entre Administra\u00e7\u00e3o e Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, sendo, portanto, \u00f3bvio o alcance de cada uma das penalidades em estudo, ou seja, a suspens\u00e3o impede a empresa penalizada de licitar ou contratar com o ente que a puniu enquanto que a declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade a pro\u00edbe de licitar ou contratar com qualquer ente governamental.<\/p>\n

Apesar de o dispositivo legal aqui transcrito apresentar reda\u00e7\u00e3o aparentemente tranquila quanto ao alcance das puni\u00e7\u00f5es de suspens\u00e3o e de declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade, a doutrina n\u00e3o se mostra un\u00e2nime quanto \u00e0 sua interpreta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

No intuito de enriquecer a discuss\u00e3o, segue o entendimento do preclaro Prof. Mar\u00e7al Justen Filho, firme no sentido de que a suspens\u00e3o deve impedir o apenado de licitar e contratar com toda a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica:<\/p>\n

Anote-se que, em princ\u00edpio, n\u00e3o haveria sentido em circunscrever os efeitos da \u2018suspens\u00e3o de participa\u00e7\u00e3o de licita\u00e7\u00e3o\u2019 a apenas um \u00f3rg\u00e3o espec\u00edfico. Se um determinado sujeito apresenta desvios de conduta que o inabilitam para contratar com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, os efeitos dessa ilicitude se estendem a qualquer \u00f3rg\u00e3o. Nenhum \u00f3rg\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica pode contratar com aquele que teve seu direito de licitar \u2018suspenso\u2019. A menos que lei posterior atribua contornos distintos \u00e0 figura do inc. III, essa \u00e9 a conclus\u00e3o que se extrai da atual disciplina legislativa. (JUSTEN FILHO, 2008. p. 822)<\/p>\n

Em sua obra mais recente, o Prof. Mar\u00e7al Justen Filho amplia a discuss\u00e3o por ele anteriormente suscitada, em que pese a manuten\u00e7\u00e3o de seu claro posicionamento no que tange ao alcance da aplica\u00e7\u00e3o das penalidades, como nota-se:<\/p>\n

As san\u00e7\u00f5es dos incs. III e IV s\u00e3o extremamente graves e pressup\u00f5em a pr\u00e1tica de condutas igualmente s\u00e9rias.<\/p>\n

[…]<\/p>\n

No entanto, pode-se contrapor que a l\u00f3gica excluiria o cabimento de sancionamento ao sujeito no estrito \u00e2mbito de um \u00fanico e determinado sujeito administrativo. Se o agente apresenta desvio de conduta que o inabilitam para contratar com um determinado sujeito administrativo, os efeitos dessa ilicitude teriam de se estender a toda a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Assim se passa porque a pr\u00e1tica do ato reprov\u00e1vel, que fundamento a imposi\u00e7\u00e3o da san\u00e7\u00e3o de suspens\u00e3o do direito de licitar e contratar, evidencia que o infrator n\u00e3o \u00e9 merecedor de confian\u00e7a. (JUSTEN FILHO, 2010. pp. 891 e 892)<\/p>\n

O entendimento defendido pelo ilustre professor fundamenta o posicionamento adotado pelo Superior Tribunal de Justi\u00e7a, em duas decis\u00f5es proferidas sobre o tema:<\/p>\n

\u00c9 irrelevante a distin\u00e7\u00e3o entre os termos Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e Administra\u00e7\u00e3o, por isso que ambas as figuras (suspens\u00e3o tempor\u00e1ria de participar em licita\u00e7\u00e3o (inc. III) e declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade (inc. IV) acarretam ao licitante a n\u00e3o-participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es futuras. (STJ. REsp 151567\/RJ.)<\/p>\n

Ou ainda:<\/p>\n

A puni\u00e7\u00e3o prevista no inciso III do artigo 87 da Lei n\u00ba 8.666\/93 n\u00e3o produz efeitos somente em rela\u00e7\u00e3o ao \u00f3rg\u00e3o ou ente federado que determinou a puni\u00e7\u00e3o, mas a toda a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, pois, caso contr\u00e1rio, permitir-se-ia que empresa suspensa contratasse novamente durante o per\u00edodo de suspens\u00e3o, tirando desta a efic\u00e1cia necess\u00e1ria. (STJ. REsp 174274\/SP.)<\/p>\n

\u00c9 evidente que existe uma distin\u00e7\u00e3o entre o que determina a interpreta\u00e7\u00e3o literal da lei e o posicionamento adotado pelo douto professor e o Superior Tribunal de Justi\u00e7a. Resta analisar se, em um estudo sist\u00eamico do diploma legislativo, essa disparidade \u00e9 mantida ou se dissolve. Neste ponto, reside a discuss\u00e3o em tela.<\/p>\n

II. A DOUTRINA MAJORIT\u00c1RIA SOBRE O TEMA<\/p>\n

Em posi\u00e7\u00e3o antag\u00f4nica ao defendido pelo Prof. Mar\u00e7al, o not\u00e1vel magistrado do Egr\u00e9gio Tribunal de Justi\u00e7a do Rio de Janeiro, Desembargador Jess\u00e9 Torres Pereira J\u00fanior, assim assevera:<\/p>\n

Compreende-se a diversidade de alcance em sistema que institui penalidades em grada\u00e7\u00e3o, da mais leve (advert\u00eancia) \u00e0 mais severa (declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade). Os efeitos da suspens\u00e3o s\u00e3o restritos ao local que imposta, quanto ao direito de licitar e contratar; os efeitos da inidoneidade, a mais gravosa das penalidades administrativas previstas na Lei n\u00ba 8.666\/93, s\u00e3o nacionais, quanto ao mesmo direito de licitar e contratar. (PEREIRA J\u00daNIOR, 2009. p. 861)<\/p>\n

Advogando na mesma linha, ou seja, que a amplitude de aplica\u00e7\u00e3o das duas puni\u00e7\u00f5es, em tela, diferente, vem a li\u00e7\u00e3o do conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo, Antonio Roque Citadini:<\/p>\n

A declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica \u00e9 a mais grave que pode ser imposta com amplitude a todos os \u00f3rg\u00e3os da Administra\u00e7\u00e3o, n\u00e3o ficando, como no caso da suspens\u00e3o tempor\u00e1ria, restrita ao \u00f3rg\u00e3o onde ocorreu a irregularidade. (CITADINI, 1999. p. 483)<\/p>\n

Trazendo a discuss\u00e3o para a Regi\u00e3o Sul, um dos maiores nomes do Estado de Santa Catarina, aborda o tema em tela com clareza e objetividade o Prof. Dr. Joel de Menezes Niebuhr, defendendo que \u00e9 evidente a diferen\u00e7a no alcance das duas puni\u00e7\u00f5es:<\/p>\n

Ora, como se percebe com extrema facilidade, o inciso III do artigo 87 da Lei n\u00ba 8.666\/93 prescreve expressamente que a penalidade de suspens\u00e3o tempor\u00e1ria incide sobre a Administra\u00e7\u00e3o, isto \u00e9, somente sobre o \u00f3rg\u00e3o ou entidade contratante. Noutro lado, o inciso IV do mesmo artigo prescreve que a declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade incide sobre a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, isto \u00e9 sobre todo o aparato administrativo do Estado.<\/p>\n

[…]<\/p>\n

Trocando-se em mi\u00fados: quem \u00e9 declarado inid\u00f4neo n\u00e3o pode participar de licita\u00e7\u00e3o nem ser contratado por qualquer \u00f3rg\u00e3o ou entidade integrante do aparato administrativo estatal, isto \u00e9 por qualquer \u00f3rg\u00e3o ou entidade que exer\u00e7a fun\u00e7\u00e3o administrativa. Em sentido bem diferente, quem \u00e9 suspenso temporariamente somente n\u00e3o pode participar de licita\u00e7\u00e3o e contratar com aquele \u00f3rg\u00e3o ou entidade que aplicou a penalidade. (NIEBUHR, 2008 p. 610)<\/p>\n

Ainda no mesmo sentido, a professora M\u00e1rcia Walquiria Batista dos Santos, ao discorrer sobre o tema, assim conclui seu parecer:<\/p>\n

O legislador, por \u00f3bvio, quis dar uma abrang\u00eancia maior para a declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade, sendo l\u00edcito pensar que o contratado inid\u00f4neo assim o ser\u00e1 perante qualquer \u00f3rg\u00e3o p\u00fablico do pa\u00eds. E aquele que for suspenso temporariamente ser\u00e1 assim tratado perante os \u00f3rg\u00e3os, entidades e unidades administrativas concernentes ao Poder P\u00fablico que lhe aplicou a san\u00e7\u00e3o. (SANTOS, 2000. cap. 103, p. 303)<\/p>\n

Este tamb\u00e9m \u00e9 o entendimento destacado na obra do saudoso Prof. Hely Lopes Meirelles:<\/p>\n

A suspens\u00e3o provis\u00f3ria pode restringir-se ao \u00f3rg\u00e3o que a decretou ou referir-se a uma licita\u00e7\u00e3o ou a um tipo de contrato, conforme a extens\u00e3o da falta que a ensejou; o mesmo ocorre em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 inidoneidade, que s\u00f3 opera efeitos em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o que a declara, pois que, sendo uma restri\u00e7\u00e3o a direito, n\u00e3o se estende a outras Administra\u00e7\u00f5es. Assim, a declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade feita pela Uni\u00e3o, pelo Estado ou pelo Munic\u00edpio s\u00f3 impede as contrata\u00e7\u00f5es com as entidades e \u00f3rg\u00e3o de cada uma dessas entidades estatais, e se declarada por reparti\u00e7\u00f5es inferiores s\u00f3 atua no seu \u00e2mbito e no de seus \u00f3rg\u00e3os subordinados. (MEIRELLES, 2010. p. 337)<\/p>\n

Por fim, cumpre trazer \u00e0 baila o posicionamento sempre firme e concreto do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, corroborando a opini\u00e3o aqui exarada:<\/p>\n

9.3.2. abstenha-se de restringir, em seus certames, a participa\u00e7\u00e3o de empresas em desfavor das quais tenha sido aplicada, por outros \u00f3rg\u00e3os ou entidades, a pena de suspens\u00e3o tempor\u00e1ria prevista no art. 87, inciso III, da Lei 8.666\/1993; (TCU – Ac\u00f3rd\u00e3o 2.617\/10)<\/p>\n

\u00c0 luz dos entendimentos doutrin\u00e1rios colhidos e tendo por base o texto legal, com o mais elevado respeito, n\u00e3o parece ser o posicionamento adotado pelo professor Mar\u00e7al Justen Filho o melhor aplicado ao tema, quando fornece interpreta\u00e7\u00e3o extensiva \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o sancionadora.<\/p>\n

III. A COMPET\u00caNCIA PARA A APLICA\u00c7\u00c3O<\/p>\n

Na pretens\u00e3o de elucidar a d\u00favida que ainda possa sobressair, retoma-se o artigo 87 da Lei 8.666\/93 para, neste momento, abordar o \u00a7 3\u00ba do referido dispositivo:<\/p>\n

\u00a7 3\u00ba A san\u00e7\u00e3o estabelecida no inciso IV deste artigo \u00e9 de compet\u00eancia exclusiva do Ministro de Estado, do Secret\u00e1rio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilita\u00e7\u00e3o ser requerida ap\u00f3s 2 (dois) anos de sua aplica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Ora, se o legislador destacou procedimento especial e rito diferenciado para a declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade e sendo esse rito manifestamente mais rigoroso e visando maior amplitude de defesa, est\u00e1 claro que o fez por se tratar de san\u00e7\u00e3o evidentemente mais gravosa.<\/p>\n

A an\u00e1lise sist\u00eamica da legisla\u00e7\u00e3o restringe a margem da discuss\u00e3o. Ainda que n\u00e3o fosse invocado o conceito hermen\u00eautico da inexist\u00eancia de letra morta na lei, raz\u00e3o pela qual a mera interpreta\u00e7\u00e3o literal nos seria suficiente, em an\u00e1lise hol\u00edstica da legisla\u00e7\u00e3o, a exist\u00eancia de dois ritos diferenciados \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de cada penalidade e, em sendo um desses, severamente mais r\u00edgido, a \u00fanica interpreta\u00e7\u00e3o sustent\u00e1vel \u00e9 a de que a diferen\u00e7a entre as penalidades vai al\u00e9m da dura\u00e7\u00e3o de cada uma das penas, abarcando, sim, a extens\u00e3o territorial de cada uma das decis\u00f5es.<\/p>\n

IV. PRINC\u00cdPIO DA IRRETROATIVIDADE<\/p>\n

Importa destacar que n\u00e3o \u00e9 objeto do presente estudo o que deveria constar do texto legal, mas sim o ali exposto. Caso esta fosse a \u00f3tica adotada, seria bastante razo\u00e1vel o posicionamento do respeitado jurista. Ali\u00e1s, o legislador mudou o seu posicionamento, quando da elabora\u00e7\u00e3o texto legal concernente \u00e0 modalidade preg\u00e3o, estendendo a abrang\u00eancia do impedimento de a empresa penalizada participar de licita\u00e7\u00f5es e de contratar com todos os entes da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, ou seja, obstruindo a atua\u00e7\u00e3o da infratora em qualquer das esferas, como se verifica no texto do art. 7\u00ba da Lei n\u00ba 10.520\/02:<\/p>\n

Art. 7\u00ba Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, n\u00e3o celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documenta\u00e7\u00e3o falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execu\u00e7\u00e3o de seu objeto, n\u00e3o mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execu\u00e7\u00e3o do contrato, comportar-se de modo inid\u00f4neo ou cometer fraude fiscal, ficar\u00e1 impedido de licitar e contratar com a Uni\u00e3o, Estados, Distrito Federal ou Munic\u00edpios e, ser\u00e1 descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4? desta Lei, pelo prazo de at\u00e9 5 (cinco) anos, sem preju\u00edzo das multas previstas em edital e no contrato e das demais comina\u00e7\u00f5es legais.<\/p>\n

\u00c9 not\u00f3rio que o legislador adotou o posicionamento do Prof. Mar\u00e7al, englobando as penalidades de suspens\u00e3o e de declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade em uma \u00fanica san\u00e7\u00e3o: o impedimento de licitar e contratar.<\/p>\n

Diferentemente da legisla\u00e7\u00e3o disciplinadora do preg\u00e3o, a Lei 8.666\/93 fez evidente elenco de graus de punibilidade das condutas pass\u00edveis de san\u00e7\u00e3o. Desta feita, sob a \u00f3tica do princ\u00edpio da legalidade nulum crimen nulla poena sine lege, a legisla\u00e7\u00e3o n\u00e3o admite a possibilidade de extens\u00e3o da suspens\u00e3o ao conceito de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

\u00c9 indevida a possibilidade de se ampliar o alcance da penalidade, al\u00e9m daquela imposta nos termos da lei ao administrado. Trata-se do princ\u00edpio da irretroatividade da lei, a aceita\u00e7\u00e3o de tal conduta seria a desconstitui\u00e7\u00e3o da seguran\u00e7a jur\u00eddica p\u00e1tria.<\/p>\n

V. CONCLUS\u00c3O<\/p>\n

Ante o exposto, conclui-se que h\u00e1 sim distin\u00e7\u00e3o entre as penalidades de suspens\u00e3o e declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade elencadas nos incisos III e IV da Lei de Licita\u00e7\u00f5es, no que tange \u00e0 extens\u00e3o espacial de seus efeitos, carecendo de amparo legal a decis\u00e3o que veda participa\u00e7\u00e3o em procedimento licitat\u00f3rio de proponente suspensa em Administra\u00e7\u00e3o diversa daquele que est\u00e1 promovendo o certame<\/p>\n

Por outro lado, na modalidade Preg\u00e3o, em sua forma presencial ou eletr\u00f4nica, no que tange \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de penalidades administrativas, deve a Administra\u00e7\u00e3o sancionar a empresa pelo disposto no artigo 7\u00ba da Lei n\u00ba 10.520\/02, declarando-a impedida de licitar e contratar, por at\u00e9 cinco anos, com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica toda, seja federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal.<\/p>\n

Florian\u00f3polis-SC, 21 de junho de 2010<\/p>\n

VI. BIBLIOGRAFIA<\/p>\n

BRASIL. Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica Federativa do Brasil de 1988. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/constituicao\/constitui\u00e7ao.htm. Acesso em: 16 de junho de 2010.<\/p>\n

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